Проблема торговли людьми начала вызывать серьезную обеспокоенность общества в 1990-е годы. Это было отчасти обусловлено распадом бывшего Советского Союза, активизировавшимися в результате этого миграционными потоками и усилившейся обеспокоенностью ростом транснациональной организованной преступности. В разведывательных сводках все чаще стали отмечаться торговля людьми с целью сексуальной эксплуатации и принудительный труд в качестве главных источников доходов преступных группировок. На начальном этапе борьбы с торговлей людьми особое внимание уделялось пресечению сексуальной эксплуатации женщин и девочек. В различных научных публикациях и новостных статьях иллюстрировалось то, как проблема торговли людьми влияет на отдельных людей и целые общины в разных странах мира. В 1994 году Госдепартамент США начал наблюдать за проблемой торговли людьми в рамках процесса подготовки ежегодных Докладов о положении с правами человека в странах мира, уделяя внимание исключительно сексуальной эксплуатации женщин и девочек. Когда были осознаны глубина и масштабы проблемы торговли людьми, правительство США, сотрудничая с НКО, пришло к выводу о необходимости принятия законодательного акта, направленного именно против действий торговцев людьми и способного послужить правовым инструментом, необходимым для борьбы с торговлей людьми в любых формах.

В 2000 году 106-й Конгресс Соединенных Штатов принял Закон о защите жертв торговли людьми (TVPA), ставший первым всеобъемлющим федеральным законом, призванным защитить жертв торговли людьми с целью сексуальной и трудовой эксплуатации, обеспечить уголовное преследование торговцев людьми и предупреждение преступлений в виде торговли людьми на территории Соединенных Штатов и в других странах. В соответствии с TVPA госсекретарь США обязан представлять Конгрессу ежегодный доклад, в котором дается оценка усилиям, прилагаемым правительствами стран мира в области борьбы с торговлей людьми. Страны классифицируются по трем уровням, в зависимости от того, насколько правительство обеспечивает соответствие минимальным стандартам, установленным в Законе о защите жертв торговли людьми.

В июле 2001 года Госдепартамент опубликовал первый Доклад TIP. Хотя TVPA предусматривает лишь классификацию стран по уровням, те, кто подготовил этот первый доклад, включили в него краткое объяснения критериев, на основе которых страна относится к тому или иному уровню, с тем чтобы внести ясность и описать контекстуальную основу доклада. Первый доклад TIP содержал описание ситуации в 82 странах, основанное на информации, полученной от посольств и консульств в разных странах мира, которые в свою очередь получали соответствующую информацию от правительств принимающих стран, правоохранительных органов, НКО, ведомств федерального правительства США и журналистов. Этот доклад, объем которого составил всего лишь 103 страницы, содержал краткие, на пару абзацев, описания усилий, прилагаемых каждой из стран к борьбе с торговлей людьми.

В первые годы составление доклада требовало колоссальных усилий от вновь созданного Управления по контролю и борьбе с торговлей людьми. Сотрудникам, которых было довольно немного, приходилось одновременно создавать методологию составления доклада и обрабатывать собираемые данные, писать повествовательную часть и оценивать усилия, прилагаемые правительствами стран. Вероятно, наиболее трудной задачей для Управления по контролю и борьбе с торговлей людьми и сотрудников дипломатических представительств за рубежом был сбор данных, которые приходилось получать от правительств других стран, где до этого власти никогда не собирали информацию о торговле людьми на систематической основе и никому ее не предоставляли. Кроме того, доклад был первым в своем роде документом, в котором страны открыто классифицировались по уровням в зависимости от усилий, прилагаемых к борьбе с торговлей людьми – новым видом преступления, осужденным международным сообществом.

В то время включение той или иной страны в доклад зависело от того, были ли по ней получены сведения о «значительном числе» жертв, хотя Конгресс США конкретно не указал, что считать «значительным числом». Получив соответствующую информацию от всех посольств США, в том числе информацию о приблизительном числе жертв по каждой из стран, составители первого доклада определили, что пороговой величиной будет считаться 100 или более жертв, учитывая, что для малых стран эта цифра может считаться высокой, а для крупных – низкой. Невключение многих стран в доклад объяснялось нехваткой достоверной информации, и авторы доклада подчеркивали, что большему числу стран необходимо разработать и установить механизмы выявления случаев торговли людьми и сообщения соответствующей информации.

 

Начиная с 2001 года, Доклад TIP становился все более совершенным, как по форме, так и по содержанию. В стилистическом отношении наиболее заметные изменения произошли в 2003 году. Это был первый доклад с цветной обложкой, подписью и посланием госсекретаря, в нем были наглядные фотографии и рисунки, истории жертв и перечень международных «перспективных методов» борьбы с торговлей людьми. Текст вступительной части доклада, который до этого содержал лишь минимальное объяснение понятия торговли людьми и описание того, для чего нужен этот доклад, был дополнен описанием целого ряда проблем, связанных с торговлей людьми, и современных тенденций. Со временем во вступительной части начали публиковать информацию на конкретные темы с подборкой актуальных вопросов вперемежку с конкретными примерами. Хотя Конгресс не отдавал никаких распоряжений на этот счет, вступительная часть доклада во многих отношениях сама по себе стала инструментом информационно-пропагандистской работы с общественностью.

Кроме того, с годами менялись методология и содержание доклада. Многие из этих изменений произошли в результате внесения Конгрессом поправок в TVPA и продлений срока действия закона. Другие изменения были обусловлены приоритетами политики и необходимостью разъяснения и обоснования классификации стран по уровням, а также описания ситуации в странах.

 

Как правило, госсекретарь представляет Доклад TIP на публичном мероприятии, в ходе которого он приветствует представителей учреждений и организаций, борющихся с торговлей людьми, и жертв торговли людьми, членов администрации и Конгресса США. Это мероприятие служит кульминацией продолжающейся на протяжении всего года деятельности по вовлечению дипломатического сообщества в процесс консультаций и разработки рекомендаций в отношении классификации стран по уровням и работы над самим докладом.Хотя работа с дипломатическими представительствами продолжается на протяжении всего года, процесс работы над Докладом TIP начинается осенью, когда Управление по контролю и борьбе с торговлей людьми Госдепартамента запрашивает у дипломатических представительств США информацию о характере и масштабах проблемы торговли людьми в соответствующих странах и усилиях, прилагаемых правительством страны к борьбе с этим преступлением. Сотрудники дипломатической службы и местный персонал на протяжении года собирают необходимую информацию, в том числе о правоохранительной деятельности, о том, что делается для выявления и защиты жертв, о политике и практике борьбы с торговлей людьми. Эта информация направляется в Управление по контролю и борьбе с торговлей людьми, где специалисты этого управления анализируют ее наряду с информацией, получаемой из других источников, таких как сообщения в СМИ, научные исследования, а также информацией, получаемой от общественности. На основе результатов анализа всей этой информации составляются рейтинг стран, описание ситуации в странах и разрабатываются соответствующие рекомендации.

После того как госсекретарь согласился с классификацией и утвердил доклад, в июне Госдепартамент США представляет его Конгрессу и публикует его.

 

На протяжении года доклад служит своего рода «дорожной картой» в процессе сотрудничества с правительствами стран мира в области борьбы с торговлей людьми. Представленное в докладе описание ситуации в стране содержит обоснование рейтинга страны, за которым следуют приоритетные рекомендации в отношении того, что могло бы сделать правительство для обеспечения более полного соответствия минимальным стандартам TVPA. Сотрудники Госдепартамента, работающие в посольствах и консульствах, а также в Управлении по контролю и борьбе с торговлей людьми, обсуждают Доклад TIP, встречаясь с представителями властей иностранных государств, в том числе с государственными служащими различных ведомств и учреждений, с тем чтобы привлечь их внимание к проблеме торговли людьми, обсудить рекомендации в отношении политики и наметить пути решения этой проблемы.

Помимо встреч с государственными чиновниками сотрудники дипломатических представительств предпринимают другие действия с целью повышения осведомленности о проблеме торговли людьми, содействуя выполнению рекомендаций, содержащихся в Докладе TIP, и популяризации перспективных методов работы. Во многих случаях эта деятельность способствует расширению возможностей НКО и других местных заинтересованных сторон и налаживанию партнерских отношений между правительством и гражданским обществом.

Примеры:

В 2012 году посольство США в Северной Македонии организовало в Скопье церемонию вручения наград социальным работникам Министерства труда, таким образом отметив их неустанную работу по защите жертв торговли людьми и оказанию им помощи.

В 2014 году посольство США в Чили сформировало в Сантьяго постоянно действующую рабочую группу по борьбе с торговлей людьми, в состав которой вошли представители НКО, международных организаций и посольств иностранных государств. Эта рабочая группа привлекает внимание общественности к проблеме торговли людьми в Чили и предоставила гражданскому обществу возможность вместе с правительством Чили принять участие в разработке национального плана действий.

В 2019 году посол США в Либерии Кристин Элдер выступила с речью в рамках пятой серии лекций для аспирантов Африканского методистского епископального университета (AMEU). В этой программе принимают участие студенты и эксперты по различным вопросам, обсуждающие варианты решения наиболее насущных проблем в обществе. Посол Элдер подчеркнула, что проблема принудительного детского труда получила широкое распространение, что это происходит во всех регионах страны, как в сельских районах, так и в городах, в том числе в приграничных районах, и эта проблема эта часто носит внутрисемейный характер.

В 2019 году посольство США в столице Гамбии Банджуле наладило сотрудничество с правительством этой страны и заинтересованными сторонами, представляющими множество различных секторов, с целью реализации разработанного страной национального плана действий по борьбе с торговлей людьми. Особое внимание было уделено повышению осведомленности о проблеме торговле людьми в обществе и обучению представителей государственных структур и частного сектора методам борьбы с торговлей людьми и работы с жертвами. Представители Бюро по делам Африки при Госдепартаменте США посетили Банджул и встретились там с местными представителями Международной организации по миграции (МОМ), сотрудниками государственного приюта для жертв торговли людьми и членами одной из местных НКО. Ее сотрудники, сами являющиеся бывшими жертвами торговли людьми, рассказали о том, как они пострадали от этой проблемы в Гамбии.

Такого рода мероприятия могут способствовать более глубокому пониманию проблемы торговли людьми и выработке новых институциональных подходов к решению этой проблемы.

 

Управление по контролю и борьбе с торговлей людьми предоставляет гранты на цели борьбы с торговлей людьми в любых формах, руководствуясь «тройной парадигмой»: уголовное преследование торговцев людьми, защита жертв торговли людьми и предотвращение торговли людьми.

В Докладе TIP сформулированы приоритетные задачи Управления по контролю и борьбе с торговлей людьми в области оказания странам внешней помощи. Примерами деятельности в рамках проектов являются оказание странам помощи в принятии и применении законов о борьбе с торговлей людьми, обучение сотрудников правоохранительных органов, прокуратуры и судебных органов, содействие в разработке методов выявления жертв и обучение должностных лиц применению этих методов на практике, оказание помощи непосредственно жертвам торговли людьми и  наращивание потенциала для оказания им услуг, а также повышение осведомленности населения о проблеме торговли людьми.

Ограничения в отношении стран Уровня 3

В соответствии с TVPA Соединенные Штаты не предоставляют не являющуюся гуманитарной и не связанную с торговлей помощь странам Уровня 3, не соответствующим минимальным стандартам по ликвидации торговли людьми или не прилагающим усилий к тому, чтобы привести свою деятельность в соответствие с такими стандартами.

Согласно TVPA, в течение 90 дней после представления Доклада TIP Конгрессу президент должен решить, следует ли применять ограничения в отношении внешней помощи странам Уровня 3, и в какой степени они должны применяться. Решения президента касаются применимости ограничений на предоставление помощи, в том числе не являющейся гуманитарной и не связанной с торговлей; финансирования культурного обмена и образовательных программ; а также предписаний многосторонним банкам развития в отношении голосования против предоставления любых кредитов странам Уровня 3. В некоторых случаях президент может отменить такие ограничения в отношении одного или нескольких проектов, программ или видов деятельности. Внешняя помощь, не предоставляемая напрямую правительствам стран Уровня 3, например, помощь, оказываемая организациям гражданского общества для поддержки населения этих стран, как правило, не подлежит ограничениям в соответствии с TVPA.

На представленной справа диаграмме показано количество полностью действующих ограничений, частично отмененных ограничений и полностью отмененных ограничений, начиная с 2014 года.

Данные для отслеживания ситуации

Начиная с 2005 года, в процессе работы над Докладом TIP собираются и систематизируются данные о применении законодательства о борьбе с торговлей людьми, получаемые от государственных органов. Эта информация позволяет отслеживать тенденции и динамику изменения ситуации. Значение этих данных для оценки эффективности усилий по борьбе с торговлей людьми невозможно переоценить. Благодаря усилиям, прилагаемым правительствами стран к принятию всеобъемлющих законов и повышению осведомленности государственных структур и населения о проблеме торговли людьми, в настоящее время объем данных, позволяющих оценивать эффективность борьбы с торговлей людьми, больше, чем когда-либо.

Другие показатели говорят о существенном улучшении ситуации за последние 20 лет. Например, в 2001 году Палермский протокол был ратифицирован лишь четырьмя странами (Болгарией, Монако, Нигерией и Сербией). По состоянию на июнь 2020 года участниками этого протокола были практически все страны мира, за исключением 15 стран. В описательной части Доклада TIP странам, не ратифицировавшим Палермский протокол, постоянно рекомендуется сделать это, и отслеживается то, как ситуация в этом отношении менялась к лучшему на протяжении всех этих лет.

Используемые в докладе данные, предоставляемые правительствами стран и другими заинтересованными сторонами, говорят о том, что растет понимание и осознание серьезности проблемы торговли людьми, о стремлении обеспечить прозрачность, а также о том, что страны с большей готовностью сотрудничают друг с другом, занимаясь решением проблемы, затрагивающей всех без исключения.

Повышение осведомленности общества и расширение возможностей заинтересованных сторон, участвующих в борьбе с торговлей людьми

Доклад TIP служит источником достоверной информации, которую гражданское общество может использовать, выступая за принятие новых мер политики в отношении торговли людьми и активизацию борьбы с этим явлением. Информация, ежегодно получаемая от заинтересованных сторон, участвующих в борьбе с торговлей людьми, позволяет Госдепартаменту США эффективно оценивать усилия, прилагаемые странами к борьбе с торговлей людьми, и составлять рейтинг стран на основе показателей эффективности этой борьбы. Со своей стороны те, кто участвует в борьбе с торговлей людьми, полагаются на Доклад TIP, который позволяет им располагать более полной информацией о ситуации в той или иной стране, и использовать этот доклад в качестве инструмента информационно-просветительской деятельности. Усилия большинства НКО сосредоточены на конкретных аспектах политики в отношении борьбы с торговлей людьми – от защиты жертв до подготовки сотрудников правоохранительных органов и информационно-просветительских кампаний. В Докладе TIP представлена полная картина того, как правительство борется с торговлей людьми, и какие действия предпринимаются для этого. Доклад дает возможность НКО, правозащитникам и другим участникам борьбы с торговлей людьми применять всесторонний подход, продумывая и разрабатывая новые программы и налаживая партнерские отношения с государственными органами.

Доклад TIP также служит для заинтересованных сторон содержательной основой, опираясь на которую они призывают правительства стран принимать целенаправленные меры государственной политики в соответствии с рекомендациями доклада. Этот доклад является не только предупреждением в адрес правительств, не принимающих надлежащих мер по борьбе с торговлей людьми, но также своего рода планом или руководством к действию для государственных органов, НКО, правозащитников и других заинтересованных сторон, которые стараются наладить партнерские отношения между государством и частным сектором. Те, кто непосредственно занимается борьбой с торговлей людьми, действуя на местах, не понаслышке знают о проблемах, о которых говорится в Докладе TIP. Поэтому они являются отличными партнерами, способными добиваться выполнения рекомендаций Доклада TIP и участвовать в деятельности, направленной на их выполнение.

 

В 2004 году в Докладе TIP начали рассказывать об усилиях, прилагаемых выдающимися людьми, борющимися с торговлей людьми, впервые отметив вклад этих «героев доклада». В том году в докладе было особо подчеркнуто значение действий, предпринимаемых «обычными гражданами в разных странах мира». С тех пор героями Доклада TIP стали 146 человек из более чем 75 стран мира, и стало очевидным, что это не просто обычные граждане, а страстно увлеченные люди, прилагающие все свои усилия к тому, чтобы все люди жили в мире, где господствует свобода.

На протяжении всех этих лет героями Доклада TIP были жертвы торговли людьми, врачи, юристы, социальные работники, сотрудники правоохранительных органов, представители духовенства и предприниматели, журналисты и многие другие люди. Были среди них и известные личности: первая леди, королева, поп-звезда и бывший сенатор. Некоторые из них лично пострадали: женщина, чья дочь была похищена боевиками группировки «Господня армия сопротивления»; рыбак, которого заставляли работать в море на протяжении четырех лет; бывший ученик религиозной школы (talibé), который в детстве подвергался эксплуатации своими наставниками, а сейчас открыл приют для бездомных детей; а также активист, добившийся освобождения людей, находившихся в плену у ИГИЛ. Герои доклада помогают жертвам, требуют правовых и социальных изменений, призывают власти к ответу и рассказывают людям о проблеме торговле людьми как в своих странах, так и в других странах мира. Часто подвергаясь огромному риску и работая за свой счет, эти герои Доклада TIP служат наглядным свидетельством того, что вклад даже одного человека может изменить жизнь жертв, и каждый способен внести свою лепту в общую борьбу с торговлей людьми.

Начиная с 2010 года, Госдепартамент США пригашает героев доклада в Вашингтон на церемонию представления очередного Доклада TIP, на которой им вручает награды госсекретарь США. Кроме того, начиная с 2011 года, Бюро по вопросам образования и культуры Госдепартамента организует Международную программу для лидеров, в рамках которой герои доклада ездят по Соединенным Штатам и встречаются с экспертами на федеральном уровне, на уровне штатов и местном уровне, обмениваясь информацией о том, что сделано и делается для борьбы с торговлей людьми. В 2020 году из-за ситуации с COVID-19 Госдепартаменту пришлось чествовать героев Доклада TIP в виртуальном режиме.

 

На протяжении последних 20 лет в Докладе TIP постоянно находило свое отражение усиливающееся движение против торговли людьми, и он служил для правительств стран своего рода дорожной картой, или планом действий, направленных на борьбу с этим преступлением, – планом, в котором установлены реалистичные и выполнимые приоритетные задачи политики и который стимулирует к постоянному совершенствованию средств и способов борьбы с торговлей людьми. В докладе отслеживается то, насколько серьезно правительства стран относятся к этой проблеме, причем не только на словах, но и на деле – насколько серьезные и решительные действия они предпринимают. На протяжении двух десятилетий Доклад TIP постоянно привлекает внимание мировой общественности к проблеме, которую многие в ином случае предпочли бы не замечать.

Доклад TIP призывает правительства стран объединять усилия в борьбе с этим преступлением, носящим глобальный характер. Эффективность этой борьбы зависит от консенсуса в отношении идеи о том, что каждый человек по-своему ценен и человеческое достоинство несовместимо с ограничением свободы. Когда торговцы людьми лишают людей свободы, они подрывают основы свободного и справедливого общества.

То, что происходит последние 20 лет, продемонстрировало, что криминализация и уголовное преследование торговли людьми в любых формах и оказание всесторонней помощи жертвам требуют огромных усилий и времени. Тем не менее, когда правительство предпринимает необходимые действия и берет на себя ведущую роль в борьбе с этим преступлением, прогресс на пути избавления мира от проблемы торговли людьми вполне возможен. Одна из главных, наиболее насущных задач, стоящих перед правительствами стран, – покончить с поддерживаемым государством принудительным трудом. Другими глобальными приоритетными задачами, стоящими перед правительствами стран мира, являются ужесточение уголовного преследования и наказаний за торговлю людьми в целях трудовой эксплуатации, отмена законов, допускающих принуждение детей к труду силой или обманом, и прекращение преследования жертв за противозаконные действия, которые их заставляют совершать эксплуатирующие их торговцы людьми. Решение этих и других приоритетных задач является неотъемлемой частью стремления людей к свободе. В ближайшие 20 лет и в последующие годы Доклад TIP будет оставаться одним из средств достижения этих целей.